文 | 海南省委外事工作委员会办公室调研组

 

　　习近平总书记在庆祝海南建省办经济特区30周年大会上的重要讲话中强调，“海南全面深化改革开放是国家的重大战略，必须举全国之力、聚四方之才”，并要求“坚持五湖四海广揽人才，在深化人才发展体制机制改革上有突破”，为海南人才工作提供了行动指南和根本遵循。如何贯彻落实习近平总书记“4·13”重要讲话精神，在更高水平、更宽领域、更深层次上发掘我省对外籍人才的潜在需求，发挥我省外籍人才的智力资本，提升我省人才队伍建设水平，将海南进一步打造成为新时代全面深化改革开放的人才高地，是我省面临的一项重要而关键的课题。

　　发达国家人才政策解析和做法

　　人才资源历来是世界各国极其重视和竞相争夺的战略性资源。在吸引各类人才的措施和政策方面，美国、新加坡、澳大利亚等发达国家都依据各自国家发展战略，制定各具特色又不失共性的办法和举措。主要有以下做法：

　　一、目标明确，按需引进。美国制定以STEM(科学、技术、工程、数学)人才为重点、以市场为主导的全方位、立体化的人才战略。该战略的重点目标在于振兴和恢复美国的高科技和高端制造业。同时，充分利用已建成的265个对外贸易区(Foreign-Trade Zone)的产业集群优势推动市场主导人才配置，根据企业需求招揽外籍人才，区域内的企业主要靠知名度、岗位吸引度和薪金福利待遇等在国际人才市场上吸引人才。新加坡建国之初以引进低端劳动力为主，进入1980年代则逐渐转向引进高技能人才，以满足制造业等劳动密集型产业和金融服务业等资本密集型行业的需求。进入21世纪，因经济增长放缓以及发展中国家崛起对新加坡的冲击，新加坡对于管理者和创新型人才有了新的需求，开始颁发EntrePass(创业准证)。澳大利亚二战后开始大力吸引海外移民。1999年，澳大利亚政府开始制订“急需紧缺职业列表”，根据细化的职业分类目录和本国实际需求设置技术移民职业清单瞄准国外的技术人才和商业人才，将其引进充实到本国紧缺职业岗位。

　　二、量体裁衣，定向施策。给予永久居留权。为吸引外籍高层次人才，美国采取了“绿卡”制度赋予移民永久居留权。欧盟实施“蓝卡”计划，蓝卡持有者在欧盟区工作5年后自动获得永久居留权，家庭成员可同行和工作。给予较优厚的薪资待遇吸引外籍人才。主要人才引进国的年平均工资均在4万美元以上。美国和澳大利亚的工人平均年薪在4.5万美元左右。高科技领域的劳动者则可以获得10万到20万美元年薪。加大科研投入，提高科研待遇吸引高新技术人才。美国为引进的外籍人才提供充足的科研经费，约25%的外国留学生学成后定居美国，在美籍诺贝尔奖获得者中，有1/3的人出生在国外。德国政府设立“保罗奖”，该奖项是德国直接支持研究人员的最高奖金，最高可获230万欧元的资助，超过诺贝尔奖奖金一倍多。通过税收优惠政策吸引人才。新加坡政府制订了海外工作者纳税人计划，对外国工作者规定有5年税务优惠期，并与主要外籍人才来源国签订避免双重征税协议。企业在招聘、培训外籍人才以及为外籍人才提供高薪和住房等福利待遇的相关支出，均可享受减免税。

　　三、配套环境，提升保障。在出入境方面，美国绿卡持有者目前可以免签进入加拿大、塞尔维亚等20多个北美洲及南欧的国家和地区。欧盟26国签订了取消边境管制的申根签证。韩国允许在韩外国人享受所有国际机场自助边检通道服务。在教育方面，日本、新加坡等国家对外籍人才子女的教育十分重视。日本的国际学校均覆盖了外籍人才子女从幼儿园至高中的教学，学生在校期间可学习AP课程(Advanced Placement，美国大学预科课程)。新加坡开设国际学校，直接与外籍人才来源国教育体系对接。在医疗方面，外籍人才在上述国家的医疗需求能够基本得到满足。日本可接待外国患者的医疗机构数量达100所，并加强同跨国医疗中介机构合作，扩大辅助服务外籍患者的社会资源。韩国允许拥有韩国绿卡的外国人和韩国公民同样享受健康保险。

　　四、培养与引进，两者并重并举。重视引进人才的发达国家，毋庸置疑，其本身就是教育、科技强国，这些国家除了教育、培养高科技、各类专门人才外，同样重视职业教育，一方面让培养出的本国人才更符合社会发展的需要，另一方面也能更好地提升本国劳动力整体素质，提升市场竞争力。奥地利“双轨制”(课程教育+职业教育)教育体系培养了大批专业技能型人才，为企业研发、设计、生产提供全面人力资源保障。此外，奥地利企业普遍重视在职培训，80%企业为员工提供深造机会。新加坡充分发挥政府主导优势，为不同技能水平、不同需求的在职人员提供了各种类型的资格证书课程、短期模块课程、高级研讨班课程、个人技能发展咨询服务等。在教育层面，从2000年起，新加坡积极邀请欧洲工商管理学院、芝加哥大学商学院等国际知名高等学府来新加坡设立分校和分院，以便更高效地培养国际化高端人才。

　　相关国家对人才分类引进的做法

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　　一、美国

　　美国移民签证和非移民签证两者相加有100多种。引进人才的体系几乎涵盖了各个层次的人才，既包括世界知名的学者和其他高级专业人才，也包括美国急需的一般技术工人，人才需求层次非常明确，可以满足各种需要。

　　美国以职业为基准的签证种类主要分为职业类移民签证和职业类非移民签证。移民签证是永久居留类职业签证(绿卡)，非移民签证是临时居留类移民签证。职业类移民签证每年有14万个名额。这些职业移民名额划分为五个优先种类。第一优先(EB-1)是具有杰出才能的人士;第二优先(EB-2)是具备硕士以上学位或经验丰富的专业人才;第三优先(EB-3)是具备本科以上学位的专业人才或普通工人;第四优先(EB-4)是特殊移民，包括宗教工作人员、美国政府的海外工作人员、国际组织的退休工作人员或现职工作人员的家属等;第五优先(EB-5)是创造就业机会的投资移民。

　　职业类非移民签证的主要类型有H-1B、H-2A、H-2B等。H-1B签证是美国最主要的工作签证类别，2017年美国公民及移民服务局签发了大约36万份给美国公司雇佣的外籍专业技术员工。申请职位必须被美国法律认可为“特殊专业性工作”，如工程师、律师、会计师、管理顾问、时装模特等。H-2A签证允许农场主雇佣外籍工人赴美从事临时性农业劳动。H-2B签证允许外籍技术和非技术工人为美国雇主临时工作。

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　　二、新加坡

　　新加坡实行严格的外国人才等级分类管理制度，针对性、策略性地引入外籍人才。新加坡人力资源部会根据申请人的工资、工作经历、工作性质以及从业资格等来审核发放不同类型的准证。目前针对外籍人才主要有四种工作准证类型：高层次人才的EP准证(就业准证)、创业人才的EntrePass(创业准证)、中级技能人才准证(SP准证)、一般外国劳工WP准证(包含特殊行业劳工准证、佣人或保姆准证、表演准证)，并对后两类准证的发放实施配额管理。从新加坡政府近期的政策来看，EP和SP准证持有者的数量逐年上升，并通过延长EntrePass创业准证有限期吸引更多商业领域人才，反映出新加坡政府希望吸引更多的中高端人才的意愿。而WP准证的持有者数量则逐年下滑。

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　　三、澳大利亚

　　澳大利亚是典型的移民国家，其人才开发战略与移民政策紧密结合。澳政府针对劳动力资源不足的问题，制定了积极的移民政策，通过吸引并接纳外籍优秀人才为技术移民，来缓解劳动力资源短缺和老龄化的危机。澳大利亚标准职业分类将职业分为管理职业、专业技术职业、技师技工职业等八大类，每个职业大类下面又包含多种职业方向，如专业技术职业大类包含会计师、审计师、精算师、数学家和统计学家、注册护士等100种职业方向。再对各类职业设置技能级别要求，并允许部分职业的相关工作经验、实习培训经历在技能评级时可以替代正规学历要求。申请澳大利亚的技术移民需要满足的两个基本条件：申请岗位在公布的适用于技术移民的急需紧缺职业列表上，以及达到澳新标准职业分类要求的职业技能级别。

　　从上述国家和地区的做法中不难看出，世界主要的人才接纳国家和地区均具备四个特点：一是提供外籍人才学术和事业的上升通道;二是外籍人才基本享受当地国民待遇;三是教育质量和医疗水平处于国际领先地位，满足外籍人才子女多元化教育需求;四是宜业宜居宜学的工作生活环境。

　　人才资源开发和引进的思考与建议

　　结合海南建设自贸试验区和中国特色自贸港的人才需求实际，人才资源的开发和引进关键是要充分营造适合人才集聚的生态环境，健全人才开发的政策支持体系，各部门应多管齐下，形成合力，为各类人才在琼工作生活营造优越环境。故此，在此提出可供参考的建议：

　　一是充分调研和论证我省对外籍人才需求状况。海南自贸试验区和中国特色自贸港建设最大的短板就是缺乏各类人才，包括境外人才。因此，海南应结合实际，从近、中、远战略目标定位及产业结构分析、劳动力供需关系、素质培养模式等多方面着手综合调研、分析和研判外籍人才总体需求状况。例如，2017年国家外国专家局对我省涉旅企业扩大聘用外籍人才展开的调研结果显示，部分涉旅企业希望招聘外籍人员从事一线岗位工作，其文化程度和技能水平总体要求均低于我国平均水准。如按现行的人才政策，这些人员尚未纳入“人才”范畴。但从实事求是和长远的角度看，其对提升我省服务行业国际化水平却十分有益。国家相关部门因此建议我省，根据涉旅企业对外籍人员的实际需求实行分类管理，在总量控制的前提下，适度满足企业对这类外籍人员的需求。目前国内其他省市的人才分类趋同，在“大师”“杰出”等较为宽泛的人才分类项下进行简单罗列，如诺贝尔奖得主、两院院士、世界500强企业负责人等，却尚未对“急需紧缺”职业岗位作类别分类和职业岗位罗列，这样恐难体现出本地区在需求导向下的人才供需结构，从一定程度上说会或多或少地脱离本地区经济结构调整、产业结构升级和经济社会发展的现实需求。有鉴于此，人才分类要坚持实事求是、与海南经济社会发展现状相结合，要坚持精准引进、着力推动海南在深化人才发展体制机制改革上有突破，在境外人才引进和管理上有创新。海南应通过多种渠道以及周密系统的调研，学习借鉴发达国家境外人才引进分类和管理的有益经验和做法，深入了解海南自贸试验区和中国特色自贸港建设的人才需求，精准发力，稳步有序高效引进急需紧缺人才。

　　二是为各类外籍人才制定相应的引进分类和管理措施。面对国际竞争新形势、对外开放新任务、经济发展新要求，让外籍人才“来得了、待得住、用得好、流得动”成为我省人才政策的着力点。我省可根据现阶段发展水平和服务能力采取差异化的引才举措，通过研究梳理各有关单位、企业引进外籍人才的政策和做法，充分借鉴国内外引进外籍人才的成功模式，探索建立吸引外籍人才来琼创新创业服务机制，在现行法律法规的基础上探索更加开放、更加便利的外籍人才引进和出入境管理制度，为外籍创新创业人员提供更多签证和居留便利，探索建立外籍高层次人才申请永久居留和工作居留直通车制度。首先，可给予外籍人才与国际通行标准接轨的薪资待遇，重点招才引智单位可探索构建内部人才梯次，参照全球行业顶尖企业公司、高等院校、科研院所的薪酬体系兑现相应待遇，增强岗位吸引力。其次，在中央允许外籍技术技能人员按规定在海南就业、永久居留的前提下，调研省内外国人申请永久居留证的需求，设定务实管用的外国人永久居留证申请条件，进一步规范和优化受理审批程序，明确和落实工作生活待遇。

　　三是为外籍人才提供良好的营商环境和生活环境。为外籍人才提供高效便捷良好的营商环境和生活环境，是吸引外籍人才投身海南自贸试验区和中国特色自贸港建设的关键一招。从我省目前情况看，还存在与国内外发达地区在“软环境”建设方面的较大差距，我省应坚持问题导向，从细小之事抓起做起。一是围绕提升海南国际化水平的工作、生活和营商环境的目标，加快设立相关联络部门和机制以加强与在琼外企的联系，认真听取外商的意见和建议。二是加快设立一站式外资企业咨询服务窗口。三是逐步健全完善在琼学习、工作、生活的外国人相关服务保障措施，如方便外籍人才办理银行业务，提升我省中小学校接纳外国人才子女入学的能力，提升我省医疗系统接诊和服务外国患者的能力，提供多语种版本公共场所标识语，通过多形式多渠道帮助外籍人才更好融入本地社区管理体制，使其尽快适应当地风土人情等。四是探索建立与国际接轨的外籍人才管理、投融资、股权激励、成果转化、离岸创新创业等制度，放宽人力资源服务机构外资准入条件，允许取得永久居留资格的外籍人才在我省创办科技型企业、担任新型科研机构法人、领衔承担科技示范项目。

　　四是高度重视本地人才的培养。目前我省已开展了六期高层次人才认定工作，省委、省政府高度重视对本地人才的培养，不断加大本地人才培养指导力度，统筹协调各市县、各有关部门分层分类做好本地区、本领域人才联系服务工作，有效提升了全省人才服务水平，激发了人才工作的积极性。我省在培养本地人才方面也可借鉴国际有益经验，加快引进国外知名高等院校合作办学培训高端人才，加大对公司企业、高等院校、科研院所人才的培养力度。跟踪发达国家职业教育改革动态，借鉴其在教学理念、办学模式、资金扶持等方面的有益经验，在我省职业院校、技工院校以及大中型企业中，逐步建设一批高技能人才培训基地，以适应海南自贸试验区和中国特色自贸港建设对各类人才包括技术、技能人才的持续需求，在未来智能、未来互联、未来医疗、未来康养、未来金融、未来海洋生物、未来交通、未来环境、未来能源等领域超前布局，着力培养面向世界以及海南自贸试验区和中国特色自贸港建设急需的各层次人才，以抢占未来创新产业和创新经济制高点。

　　五是制定以职业属性和岗位要求为依据，综合系统考量的人才分类评价标准。人才以职业岗位分类，将过往成就和经验作为重要考量因素。2018年初，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于分类推进人才评价机制改革的指导意见》，其中专门提到要“以职业属性和岗位要求为基础，健全科学的人才分类评价体系”。

　　发达国家对人才的引进通常按职业分类，且门类详细。建立在职业分类基础上的人力资源统计数据可以直接清晰地说明现有不同职业(如工程师、医生、教师、同传翻译、潜水操作员、媒体专员、导游、楼层管理、餐饮销售经理、验票员、技工等职业人员)的需求数量，从而分析出不同职业在不同层面需要引进的人才数量以及人才必备的专业背景，为政府动态调整需求提供有力的人才数据支撑。澳大利亚在此方面作了有益尝试。在澳大利亚，部分行业的相关工作经验、实习培训经历等在技能评级时可以替代正规学历要求。澳大利亚在人才分类工作中兼顾学历与能力，对以工作经验、技能或实习证明等价于学历水平的评价方式进行了探索研究。我省可探索参照澳大利亚的做法，根据职业门类、职业特点的划分，有针对性地制定职业岗位的引才要求和评价标准，在盯住“高精尖”人才的同时，也要为技能型、实用型类别人才设定科学的职业分类和准入评价标准，以满足海南自贸试验区和中国特色自贸港建设对各层级人才(包括技术工人)的实际需求。此外，还可通过完善人才评价机制，创新激励方式方法、制定符合我省发展要求的人才政策，对外籍特殊人才实行特岗特薪，或积极探索采用特设岗位等灵活方式予以聘用。

(调研组成员：王胜、康拜英、刘从勇、张东东、苏才放、陈泆熹、史张华、袁慧斌、范恒慧、王雨竹、姜斐然、王强)